قوه مقننه در ایران
: قوه مقننه در ایران
بر اساس اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوّه مقنّنه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال میگردند». این قوا مستقل از یکدیگرند و بر طبق اصل ۵۸، «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود و مصوبات آن پس از طی مراحلی ... برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ میگردد». با توجه به اصول فوق، مظهر اراده و حاکمیت ملت در بین قوای سهگانه مذکورکه باید مستقل از
۱. صورت جلسات مذاکرات مجلس در موقع تصویب قوانین مورد بحث؛ جلالالدین مدنی، همان کتاب، ص ۲۶۱، پاررقی. ۲. فرمان رهبر فعلی جمهوری اسلامی ایران، مورخ تابستان ۱۳۷۶ منعکس در مطبوعات و رسانههای جمعی کشور.
۴۴
نظام سیاسی ایران
یکدیگر عمل کنند قوه مقننه است که در یک نظام تک مجلسی یعنی مجلس شورای اسلامی سازماندهی شدهاست. از نحوه تنظیم اصل ۵۷ فوق استنباط میشود که مفهوم تفکیک قوا که در نظامهای غربی به صورت مطلق یا نسبی پذیرفتهشده، در نظام سیاسی ایران نوعی تقسیم کارهای حکومتی در سه نهاد مهم است که تحت نظارت ولی فقیه قرار دارد. این سه قوه در عین مستقل بودن، منفک از یکدیگر نیستند و در قانون اساسی نوعی همکاری مستمر بین آنها پیشبینی شدهاست که در بحثهای بعد جزئیات این همکاری روشن خواهدشد.
سازمان کلی قوه مقننه ایران از دو قسمت تشکیل شده است؛ یکی مجلس شورای اسلامی با ۲۹۰ کرسی نمایندگی که اعضای آن را ملت ایران با رأی مستقیم و مخفی خود انتخاب میکنند و دیگری شورای نگهبان با دوازده نفر عضو که شش نفر فقهای این شورا را رهبر منصوب مینماید و شش نفر حقوقدان آن را هم مجلس شورای اسلامی از بین حقوقدانان رشتههای مختلف حقوقی که رئیس کل قوه قضاییه به مجلس پیشنهاد میکند، برمیگزیند. دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی چهار سال و دوره عضویت در شورای نگهبان شش سال است. وظیفه اصلی مجلس شورای اسلامی وضع و تهذیب قوانین و وظیفه شورای نگهبان تطبیق این قوانین با موازین شرع و اصول قانون اساسی است تا مغایرتی با شرع و قانون اساسی نداشته باشند. بنابراین لازم است این دو نهاد مهم حقوقی و سیاسی را جداگانه مورد بحث قرار دهیم. پیش از پرداختن به بحث درباره مجلس شورای اسلامی لازم به یادآوری است که در نظام سیاسی ایران چون ملت منشأ و مبنای اصلی حاکمیت در طول حاکمیت الهی است، از این رو در اصل ۵۹ پیشبینی شده است که میتوان با تصویب خود مجلس به آرای مردم (همه پرسی) مراجعه کرد.
متن اصل ۵۹ مزبور چنین است: «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد». به طوری که ملاحظه میشود، اختیار مجلس در وضع قوانین کشور، حتی در مورد مراجعه به آرای عمومی، اختیاری عام و کلی است. با وجود این، بعضی از نهادهای سیاسی از قبیل شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، خبرگان رهبری و شوراهای کشوری و قوه مجریه هم طبق تجویز اصول قانون اساسی ایران اختیار محدود خاصی در وضع برخی از قوانین
..
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۴۵
دارند که استثنا بر اصل کلی یعنی صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی در وضع هر نوع قانونی برای کشور است. بنابراین دو رکن اصلی قوه مقننه ایران را به ترتیب مورد بحث قرار میدهیم.
۱. مجلس شورای اسلامی
طبق اصول قانون اساسی، انتخابات هر دوره از مجلس شورای اسلامی باید پیش از اتمام دوره قبلی برگزار شود؛ به طوری که کشور در هیچ زمان بدون مجلس نباشد. سقفی که برای تعداد کرسیهای مجلس شورای اسلامی پیشبینی شده لایتغیر نیست؛ زیرا در اصلاحات قانون اساسی سال ۱۳۶۸ هجری شمسی پیشبینی شدهاست که بعد از هر ده سال با در نظرگرفتن عوامل متعدد انسانی، سیاسی، جغرافیایی و غیره میتوان حداکثر بیست نفر به این تعداد افزود. از ۲۷۰ نماینده مزبور، ۲۶۵ نفر نماینده مردم مسلمان ایران و ۵ نفر بقیه نماینده اقلیتهای دینی ایران هستند که به این ترتیب معین شده است: زرتشتیان یک نماینده،کلیمیان یک نماینده، مسیحیان آشوری و کلدانی یک نماینده، مسیحیان ارمنی شمال یک نماینده و مسیحیان ارمنی جنوب هم یک نماینده.
مراحل و چگونگی انتخابات مجلس شورای اسلامی را قانون انتخابات و آییننامههای آن معین کردهاست. قانون مورد نظر قبل از تشکیل اولین دوره مجلس شورای اسلامی توسط شورای انقلاب تصویب شد. در سال ۱۳۶۲ نیز قانون انتخابات این بار توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و در سال ۱۳۶۶ اصلاح و تکمیل گردید که از آن زمان به بعد موادی از آن اصلاح شدهاست. به موجب این قانون و آییننامههای آن، وزارت کشور مسؤول برگزاری انتخابات در سراسر کشور است که بایستی مقدمات آن را از طریق حوزههای انتخاباتی کشور، از مرحله آگهی برای ثبت نام داوطلبان، تشکیل هیأتهای اجرایی و هیأتهای نظارت بر انتخابات و استقرار شعب اخذ رأی در حوزههای انتخاباتی تا تأمین انتظامات مربوط به اخذ آرا در سراسر کشور فراهم سازد.
ا از جمله اصول اساسی حاکم بر شیوه انتخاباتی ایران، عمومیبودن انتخابات، مستقیم بودن آن، مخفی بودن آرا، اختیاری بودن رأی، اکثریتی بودن آن و اعلام نامزدی است. منظور از عمومی بودن این است که انتخابات صنفی و طبقهای نیست و هر کس آزاد است طبق آییننامه انتخابات به هر یک از نامزدهای تأیید صلاحیتشده که مایل است، رأی دهد. مستقیمبودن به
۴۶
نظام سیاسی ایران
این معنی است که انتخابات یک درجهای است؛ یعنی کسی که بتواند در وهله اول یک سوم مجموع آرای مأخوذه در یک حوزه را به دست آورد، به مجلس راه مییابد. مخفیبودن رأی به این مفهوم است که رأی دهنده نظر باطنی خود را بر روی ورقه رأی منعکس میکند؛ بیآنکه کسی حق رؤیت یا نظارت بر رأی او را داشته باشد و منظور از اختیاریبودن آرا این است که در قانون ما اجباری به رأی دادن به کار نرفتهاست و هرکس بنا به وظیفه اخلاقی و ملی و مذهبی، خود را مقید به آن میداند. سرانجام، منظور از اکثریتی بودن رأی این است که فرد منتخب باید طبق آیین نامه فعلی دست کم یک سوم مجموع آرای ریختهشده در صندوقهای اخذ رأی آن حوزه انتخابیه را به دست آورده باشد و کافی نیست که فقط تعداد آرا بیش از دیگر کاندیداها باشد. ضمناً هر رأیدهنده میتواند در هر حوزه به تعداد داوطلبان نمایندگی آن حوزه اسامی را در ورقه رأی بنویسد. در مورد اعلام نامزدی، مقررات فعلی انتخابات به این ترتیب است که هر داوطلب باید شخصاً در داخل کشور به فرمانداری یا بخشداری حوزه انتخابیه خود مراجعه کند و با تنظیم پرسشنامه خاص و دریافت ورقه معرفینامه که بایستی به امضای دستکم ۲۰ نفر از معتمدان حوزه انتخابیه برسد، مراتب نامزدی خود را به ثبت برساند. در خارج از کشور داوطلبان به سفارت یا کنسولگری یا نمایندگی سیاسی جمهوری اسلامی ایران که از این جهت وظایف فرمانداریها و بخشداریهای کشور را بر عهده دارند، مراجعه میکنند.۱ عدم اعلام نامزدی، هیچگونه حقی برای افراد ایجاد نمیکند ولو اینکه گروه کثیری به چنین افرادی رأی دهند و طبعاً چنین آرایی در موقع شمارش آرا جزء آرای باطله محسوب خواهدشد. این احراز جهت سهولت تحقیق برای رأی دهندگان و همچنین قبول مسؤولیت بعدی نامزد در صورت آوردن رأی کافی لازم است و از پراکنده شدن آرای مردم و مشکلات بعدی جلوگیری میکند. در نظام انتخاباتی ایران از داوطلبان نمایندگی تضمینی اعم از نقدی یا غیر نقدی گرفته نمیشود ولی صلاحیت داوطلبان از حیث دارابودن شرایط انتخاب شدن از سوی هیأتهای اجرایی تحت نظارت شورای نگهبان بررسی میشود و در صورت واجد بودن شرایط، اسامی داوطلبان ظرف پنج روز از تاریخ خاتمه ثبت نام و رسیدگی هیأتهای اجرایی در فهرستی جهت اطلاع مردم در حوزه انتخابیه آگهی میشود.
۱. قانون انتخابات سال ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن در سالهای ۶۳ و ۶۶؛ جلالالدین مدنی، همان کتاب، ج۳، ص۴۳۶ به بعد.
۴۷
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران .
شرایط قانونی انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و محرومین
الف) انتخاب کنندگان: در قانون انتخابات ایران شرایط بسیار سادهای برای رأی دهندگان وجود دارد و با تحقق این شرایط هر کس میتواند بدون رادع و مانعی در انتخابات شرکت کند. شرایط انتخاب کنندگان یکی تابعیت دولت جمهوری اسلامی ایران و دیگری داشتن ۱۵ سال تمام است که این دو شرط را میتوان از روی شناسنامه تشخیص داد. شرط سوم عدم محجوریت است که این مورد خاص را به جنون و سفه میتوان تعبیر کرد و تشخیص آن با گواهی مراجع صلاحیتدار قضایی است که به حوزه انتخابیه رسیدهباشد یا اوضاع و احوال ظاهری شخص رأی دهنده است که عرفاً اطلاق مجنون یا سفیه را محرز مینماید. غیر از سه شرط مزبور هیچ امر دیگری از قبیل نوع جنس (زن یا مرد بودن)، فقیر یا غنی بودن، مقیم یا غیر مقیم بودن در حوزه انتخابیه، باسواد یا بیسواد بودن، داشتن یا نداشتن محل سکونت شخصی یا ملک یا محل کسب، وجود یا فقدان حسن سابقه و اعتقاد یا عدم اعتقاد به نظام جمهوری اسلامی ایران جزء شرایط انتخاب کنندگان نیست.
ب) انتخاب شوندگان: بر خلاف انتخاب کنندگان که شرایط سهل و سادهای دارند انتخاب شوندگان باید واجد شرایط عمومی و اختصاصی مندرج در قانون انتخابات باشند. این شرایط به طور مشخص عبارتند از تابعیت ایران، داشتن حداقل ۲۲ سال تمام و حداکثر ۷۵ سال سن، عدم اشتهار به فساد و نادرستی، اعتقاد به جمهوری اسلامی ایران و ولایت فقیه و وفاداری، نسبت به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سواد خواندن و نوشتن به حد کافی، عدم ضدیت علیه جمهوری اسلامی ایران، عدم محرومیت از حقوق اجتماعی، عدم محجوریت، نداشتن سابقه وزارت و معاونت وزارت، استانداری، سفارت، نمایندگی مجلسین سابق، عدم عضویت در ساواک منحله و انجمنهای شهر و شهرستان و عدم وابستگی نزدیک به رژیم سلطنتی گذشته از ۱۵ خرداد ۱۳۴۲ تا پیروزی انقلاب اسلامی ایران در سال ۱۳۵۷.
ج) محرومین: استانداران و معاونان آنها و فرمانداران و بخشداران و اعضای هیأتهای اجرایی و نظارت بر انتخابات در محل مأموریت و نظارت خود از حق انتخاب شدن محرومند ولی در سایر حوزههای انتخاباتی میتوانند داوطلب شوند.
۴۸
نظام سیاسی ایران
مقامات مسؤول در برگزاری انتخابات و وظایف هر یک از آنها
الف) شورای نگهبان: این شورا طبق اصل ۹۹، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان و مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری و مراجعه به آرای عمومی و همهپرسی را بر عهده دارد. ترتیب نظارت شورای نگهبان را قانون مصوب ۳/۷/۵۹ کمیسیون داخلی مجلس شورای اسلامی معین نموده که طبق آن در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، وزارت کشور موظف است یک ماه قبل از صدور دستور انتخابات در هر یک از حوزههای انتخاباتی کشور، مراتب را به اطلاع و تأیید شورای نگهبان برساند. بر طبق قانون فوق و دستورالعمل اجرایی آن که به تصویب خود شورای نگهبان رسیده است، پیش از شروع انتخابات هیأت پنج نفرهای از افراد مطّلع و مسلمان و مورد اعتماد به عنوان اعضای هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات از طرف شورای نگهبان به وزارت کشور معرفی میشوند. این هیأتِ از یک طرف با شورای نگهبان و از طرف دیگر با وزارت کشور مرتبط است. صلاحیت این شورا مربوط به همه کشور است و به همین سبب هیأتهای نظارت پنج نفری را در هر استان این هیأت مرکزی تعیین میکند و هیأت نظارت سه نفره هر حوزه انتخابیه را هم هیأت نظارت استان مربوطه تعیین مینماید. هیآتهای اجرایی انتخابات در تمام حوزهها وظایف قانونی خود را باید با نظارت این هیأتها انجام دهند. طبق مقررات، قدرت نظارت هیأت مرکزی نظارت زیاد است و هر تصمیمی که برای حسن جریان امور انتخابات لازم است، میتواند بگیرد مگر در سه مورد؛ یکی ابطال کل انتخابات یک حوزه، دیگری توقف انتخابات و سومی ابطال انتخابات شعبی که در سرنوشت انتخابات تأثیر تعیین کننده دارد. ابطال یا توقف انتخابات در هر حوزه پس ازگزارش هیأت پنج نفره مرکزی با خود شورای نگهبان است و مراتب پس از تصمیم به وزارت کشور ابلاغ میشود و لغو آن نیز با خود شورای نگهبان خواهدبود.^{۱}
ب) وزارت کشور: طبق قوانین موجود، وزارت کشور مسؤول برگزاری انتخابات صحیح در تمام مملکت است و به وسیله تشکیلات کشوری خود یعنی استانداریها، فرمانداریها، بخشداریها، دهداریها و نیروهای انتظامی به این امر تحت نظارت شورای نگهبان مبادرت ۱. جلالالدین مدنی، همان کتاب، صص ۴۲.۸۶.
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۰
۴۹
میورزد. به این دلیل، تشخیص زمان مناسب انتخابات، جلب نظر مساعد شورای نگهبان، تعیین مراکز ستاد انتخاباتی در خود وزارت کشور و استانداریها و فرمانداریها و بخشداریها که محل استقرار هیأتهای اجرایی و انجمنهای نظارت و هیأتهای نظارت منتخب شورای نگهبان است، همچنین تنظیم آگهی مربوط به ثبت نام داوطلبان نمایندگی در حوزههای مربوطه، اعلام اسامی نامزدهای تأیید صلاحیت شده برای مبارزات انتخاباتی که طبق مقررات در هیأتهای اجرایی با نظارت و تأیید شورای نگهبان انجام شدهاست، استقرار شعب اخذ رأی و برقراری انتظامات آنها در روز رأیگیری و بالاخره صدور اعتبار نامه نمایندگان منتخب هر حوزه پس از روشن شدن نتیجه شمارش آرای هر حوزه از وظایف وزارت کشور است.
ج) هیأتهای اجرایی انتخابات: پس از صدور دستور انتخابات، در هر حوزه انتخابیه هیأت اجرایی ۹ نفرهای از مقامات دولتی محل (فرماندار یا بخشدار، بالاترین مقام دادگستری، آموزش و پرورش و ثبت احوال محل) و مردمی که باید از معتمدان محلی و روحانیان مبارز باشند، به دعوت فرماندار یا بخشدار تشکیل میشود. این هیأتها تا پایان انتخابات باید پابرجا باشند. رسیدگی به صلاحیت داوطلبان در حوزه با نظارت هیأت نظارت مرکزی شورای نگهبان و با دعوت از ۲۵ نفر از معتمدان محلی برای تشکیل هسته اصلی انجمن نظارت حوزه انتخابیه و همکاری با هیأتهای نظارت شورای نگهبان و انجمن نظارت آن حوزه از مهمترین وظایف هیأتهای اجرایی مورد نظر است.
د) انجمن نظارت: اعضای انجمن نظارت سایر حوزههای انتخابیه دارای هفت عضو اصلی و هفت عضو علیالبدل است که توسط هیأت ۲۵ نفره فوقالذکر از بین خود یا از خارج انتخاب میشوند و در صورت لزوم به همان ترتیب انجمنهای نظارت فرعی به دعوت بخشدار مربوطه در نواحی مختلف حوزه انتخابیه که وسعت زیادی دارد، از پنج عضو اصلی و پنج عضو علیالبدل تشکیل میگردد. وظایف این انجمنها از انتخاب هیأت رئیسه خود و تعیین اعضای انجمنهای فرعی و اخذ آرا و شمارش آن و تعیین تعداد آرا هر نامزد شروع و با اعلام نتیجه انتخابات حوزههای فرعی یا اصلی و همکاری در صدور اعتبارنامه نمایندگان منتخب با هیأتهای اجرایی خاتمه مییابد.
۵۰
نظام سیاسی ایران
تبلیغات انتخابات مجلس شورای اسلامی از تاریخ اعلام اسامی نامزدهای تأیید صلاحیت شده شروع و تا ۲۴ ساعت پیش از زمان اخذ رأی ادامه مییابد و بایستی عاری از هرگونه اعمال و رفتارهای خلاف قانون و مقررات باشد. پس از انجام اخذ رأی که معمولاً در سراسر کشور در یک روز و در محدوده زمانی معینی انجام میگیرد، نتایج از طریق ستاد مرکزی انتخابات وزارت کشور به اطلاع عموم میرسد و هر گونه شکایتهای واصل اعم از اینکه مربوط به عملکرد هیأتهای اجرایی، انجمنهای نظارت یا تبلیغات خود کاندیداها و رأی مردم باشد، برای رسیدگی، در اختیار هیأتهای نظارت شورای نگهبان قرار میگیرد تا طبق مقررات رسیدگی و نسبت به صحّت و سقم شکایات تصمیم مقتضی اتخاذ شود.
افتتاح و آغاز کار مجلس شورای اسلامی
با خاتمه انتخابات و تشکیلات داخلی آن، نخستین مجلس شورای اسلامی ایران پس از انقلاب در تاریخ هفتم خرداد ۱۳۵۹ طی تشریفاتی افتتاح شد. از آن زمان به بعد هر چهار سال یکبار با حضور دست کم دو سوم مجموع نمایندگان منتخب ملت، این مراسم تکرار میشود. کلیه اقدامات و عملکردهای مجلس از این زمان تا پایان هر دوره طبق آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی است که ابتدا توسط شورای انقلاب تدوین شد و سپس به صورت آییننامه مفصل مورد نظر اصل ۶۵ قانون اساسی در ۱۳ فصل و ۱۸۷ ماده در سال ۱۳۶۲ به تصویب بیش از دو سوم مجموع نمایندگان مجلس رسید و پس از تأیید شورای نگهبان به مورد اجرا گذاشته شد.^{۲}
اولین مسألهای که پس از افتتاح مجلس مطرح میشود، چگونگی اداره جلسات مجلس و مقام ادارهکننده آن است. طبق آییننامه مورد بحث، مجلس شورای اسلامی از ابتدای کار تا پایان هر دوره چهار ساله سه نوع هیآت رئیسه خواهدداشت: سنی، موقت و دائمی.۳
1. هیأت رئیسه سنی: این هیات رئیسه چهار عضو دارد که دو نفر از مسنترین نمایندگان به ۱. همان، صص ۶۰ - ۴۲. 2. همان، صص ۱۰۰-۹۲.
۳. آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن، ضمیمه جلد سوم حقوق اساسی جمهوری اسلامی ابران.
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۱
عنوان رئیس و نایب رئیس و دو نفر از جوانترین آنها به عنوان منشی تعیین میشوند. انتخاب آنان از روی شناسنامه رسمی با اداره قوانین مجلس است و نمایندگان در انتخاب آنها دخالتی ندارند. وظیفه این هیأت اداره جلسه افتتاحیه، انجام مراسم تحلیف و نظارت بر انتخاب هیأت رئیسه موقت و قرعهکشی برای تقسیم تمام نمایندگان به پانزده کمیسیون اعتبارنامه است. در مراسم تحلیف، متن سوگند نامه توسط رئیس سنی مجلس قرائت میشود و نمایندگان به حالت قیام و دسته جمعی آن را تکرار و سپس زیر آن را امضا میکنند. نمایندگان اقلیتهای دینی هم با ذکر نام کتاب آسمانی خود مراسم تحلیف را به جای میآورند.
۲. هیآت رئیسه موقت: این هیأت رئیسه دوازده عضو دارد که بلافاصله پس از افتتاح مجلس و انجام تشریفات تحلیف و سپری شدن یکی دو جلسه از مأموریت هیأت رئیسه سنی، با اکثریت نسبی آرای نمایندگان مجلس انتخاب میشوند. از اینگروه یک نفر رئیس و دو نفر نایب رئیس و شش نفر منشی و سه نفر کارپرداز هستند و مدت مأموریت آنها تا زمانی است که اعتبارنامه حداقل ۲ مجموع نمایندگان مجلس تصویب شده باشد. دوره مأموریت آنان ممکن است در نهایت تا دو ماه هم طول بکشد.
3. هیأت رئیسه دائم: این هیأت رئیسه به دنبال پایان مأموریت هیأت رئیسه موقت برای مدت یکسال دوره اجلاسیه مجلس با اکثریت نسبی آرای مخفی نمایندگان انتخاب میشوند تعداد اعضای این هیأت هم دوازده نفر است که شامل رئیس و دو نایب رئیس و شش منشی و سه کارپرداز است.
در مورد انتخاب رئیس این هیأت در نوبت اول رأیگیری، اکثریت مطلق یعنی آرای نصف به علاوه یک نمایندگان صاحب رأی در مجلس لازم است و اگر در نوبت اول این اکثریت حاصل نشد، در رأیگیری دوم اکثریت نسبی کافی خواهدبود ولی بقیه اعضای هیأت با اکثریت نسبی تعیین میشوند.
اعضای هیأت رئیسههای سنی و موقت میتوانند مجدداً در هیأت رئیسه دائم با آوردن رأی کافی عضویت یابند. معمولاً اعضای هیأت رئیسه موقت در موقع رأیگیری با آرای اکثریت نسبی نمایندگان تبدیل به دائم میشوند. پس از قطعیت انتخاب هیأت رئیسه دائم، اداره جلسات
۵۲
نظام سیاسی ایران
و امور مجلس با آنان خواهدبود.
۴. شعب پانزدهگانه اعتبار نامهها و کمیسیون تحقیق: نمایندگان مجلس پس از افتتاح و رسمیت مجلس زیر نظر هیات رئیسه سنی مجلس به پانزده شعبه یا کمیسیون مساوی به ترتیب قرعه تقسیم میشوند؛ به طوریکه اگر همه ۲۷۰ نفر نماینده در مجلس حضور داشتهباشند، هر شعبه هجده عضو خواهدداشت. هر شعبه یک هیأت رئیسه مرکب از یک رئیس و دو نایب رئیس و یک مخبر و دو منشی دارد که از بین اعضای همان شعبه با اکثریت نسبی آرا انتخاب میشوند؛ مشروط بر اینکه تعداد آرای هر داوطلب کمتر ازلِ کل اعضای حاضر آن کمیسیون نباشد. هر شعبه میتواند شعبههای فرعی از اعضای خود تشکیل دهد ولی تصمیم نهایی با شعبههای اصلی است. وظیفه اصلی شعبه یا کمیسیون اعتبارنامهها، رسیدگی به اعتبارنامه نمایندگان مجلس است که به ترتیب حروف تهجّی از طرف اداره قوانین مجلس با نظارت هیأت رئیسه مجلس در اختیار آنها قرار میگیرد.
در این رسیدگی، صحّت و سقم صدور اعتبار نامه نمایندگی و صلاحیت انتخاب شدگان مورد بررسی و تصویب یا رد قرارمیگیرد.کمیسیون، وظایف فرعی هم دارد که پس از انجام، نتیجه آن توسط مخبر کمیسیون یا یکی از دو نایب رئیسکمیسیون به اطلاع مجلس میرسد. از اهم این وظایف فرعی انتخاب هیأت رئیسه کمیسیون و تشکیل شعب فرعی در کمیسیون، گزارش رسیدگی مرحله به مرحله اعتبار نامه و پیشرفت کار آنها در کمیسیون است. این کمیسیونها پس از اتمام رسیدگی به اعتبار نامه نمایندگانی که در سهم آنها قرار گرفتهاست، ظاهراً کار دیگری ندارند ولی موجودیت آنها تا پایان کار دوره چهار ساله مجلس ابقا میگردد تا هر کاری که طبق آییننامه به آنها ارجاع میشود، انجام دهند یا اعتبارنامه نمایندگان باقیمانده از انتخابات میان دورهای را رسیدگیکنند و آن را تصویب یا رد نمایند.
علاوه بر کمیسیونهای پانزدهگانه یک کمیسیون تحقیق هم مرکب از پانزده عضو اصلی و پانزده عضو علیالبدل به معرفی هر یک از پانزده کمیسیون اعتبارنامه تشکیل میشود که آن هم به نوبه خود دارای هیأت رئیسه است. وظیفه این کمیسیون، تحقیق و رسیدگی به دلایل و مدارک رد اعتبارنامه نمایندگان در کمیسیونهای پانزدهگانه و یا اعتراض نمایندگان در جلسه عمومی و علنی مجلس شورای اسلامی به هنگام طرح گزارش کمیسیونها در مورد
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۳
اعتبارنامههاست که در نهایت نظر این کمیسیون را مجلس شورای اسلامی کامل میکند. زمانی، که اعتبارنامه نمایندهای در شعبه مربوطه یا کمیسیون تحقیق در حال رسیدگی است، حق حضور و رأی ندارد مگر اینکه برای ادای توضیحات و ایراد نطق دعوت شود. چنانچه اعتبار نامهای در کمیسیونهای پانزدهگانه پذیرفته شود و هنگام طرح گزارش کمیسیون در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی مخالفی نسبت به آن وجود نداشتهباشد، اعتبارنامه تصویب شده تلقی میگردد. اما اگر اعتبار نامه نمایندهای در شعب پانزدهگانه رد شود و یا با وجود قبول شدن در شعب پانزدهگانه مورد ایراد و اعتراض نمایندگان مجلس قرار گیرد، برای بررسی و تحقیق بیشتر به کمیسیون تحقیق ارجاع میشود. این کمیسیون مانند یک دادگاه قضایی به دلایل و مدارک معترضان و نماینده طرف اعتراض رسیدگی میکند و پس از صدور رأی مراتب برای تصمیم نهایی به مجلس اعلام میشود. مجلس در اینجا در واقع مانند عالیترین مرجع قضایی تصمیم نهایی را در قبول و رد اعتبارنامه اتخاذ مینماید. نمایندهای که اعتبار نامهاش رد شود، حق هیچگونه اعتراضی ندارد و وقتی که اعتبارنامهاش تصویب شد، نماینده تمام ملت است و اختصاص به حوزه انتخابیه ندارد. وی از این زمان به بعد با برخورداری از مصونیت نمایندگی به وظایف قانونی خود عمل میکند.
۵. کمیسیونهای داخلی مجلس شورای اسلامی: به منظور تقسیم کار و دقت در انجام امور مربوط به مجلس و اعمال نظرات تخصصی در تصمیمگیریها، آییننامه داخلی مجلس شورای، اسلامی دو نوع کمیسیون دائم و موقت پیش بینی کردهاست.کمیسیونهای دائمی عمدتاً مربوط به وظایف خاص وزارتخانههای کشور و سازمانهای وابسته به نهاد ریاست جمهوری است و کمیسیونهای موقت برای امور خاصی تشکیل میشود و پس از انجام آن امور منحل میگردد. مهمترین کمیسیونهای دائمی مجلس شورای اسلامی طبق آییننامه فعلی مجلس عبارتند از: امور اقتصادی و دارایی، آموزش و پرورش، امور برنامه و بودجه، امور نفت، امور قضایی و حقوقی، امور دفاعی، امور بهداری و بهزیستی و امداد و تأمین اجتماعی و هلال احمر، امور پست و تلگراف و نیرو، امور بازرگانی و توزیع، امور کشاورزی و عمران روستاها، امور وابسته به نهاد ریاست جمهوری، اصل ۹۰ قانون اساسی، دیوان محاسبات و بودجه و امور مالی مجلس، سیاست خارجی، شوراها و امور داخلی کشور، صنایع و معادن، فرهنگ و آموزش
۵۴
نظام سیاسی ایران
عالی، سؤوالات، تدوین آییننامه مجلس و کار و امور اجتماعی و امور اداری و استخدامی، مسکن و شهرسازی و راه و ترابری، نهادهای انقلاب، ویژه برای بررسی قوانین شورای انقلاب، امور ارشاد و هنر اسلامی، تحقیق، موقت یا ویژه مانند کمیسیون نظام بانکی، ویژه احیا و واگذاری اراضی مزروعی و ویژه طرح اطلاعات و امنیت کشور که منحل شدهاند. تقسیم نمایندگان کمیسیونهای مورد نظر بر اساس سوابق تحصیلات، تجربه، تخصص و تمایل آنها و نظر کمیسیون اعتبارنامه مربوطه و هیأت رئیسه مجلس و کمیسیون قبلی در مورد نمایندگان دورههای قبل است. هر کمیسیون از ۷ تا ۱۳ نفر عضو تشکیل میشود و تنها کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی ۳۱ نفر و کمیسیون بررسی قوانین شورای انقلاب ۲۱ نفر عضو دارند و اعضای کمیسیونهای ویژه و موقت نیز میتوانند بین ۵ تا ۱۱ نفر عضو به انتخاب خود مجلس داشتهباشند. همه کمیسیونهای مورد بحث یک هیأت رئیسه دارند که برای یک سال از ظرف اعضای خود همانکمیسیون در اولین جلسه انتخاب میشوند و شامل رئیس و دو نایب رئیس و یک مخبر و دو منشی خواهندبود. وظیفه این کمیسیونها طبق ماده ۳۳ آیین نامه داخلی مجلس، بررسی و اصلاح و تکمیل لوایح دولت و طرحهای قانونی است که نمایندگان و یا شورای عالی استانها بر طبق اصول قانون اساسی به مجلس پیشنهاد مینمایند و یا تهیه و تمهید طرحهای لازم و انجام هر گونه وظایف دیگری است که طبق مقررات از طرف مجلس شورای اسلامی به آنها پیشنهاد میشود.
اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی
براساس اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع کند. حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی به اصول مندرج در قانون اساسی محدود شدهاست. بررسی اصول مزبور، محدوده عمل مجلس را در دو زمینه نشان میدهد؛ یکی وضع قوانین و دیگری تصمیماتی که عنوان قانونی ندارد. به همین دلیل در ایفای وظیفه اول، شورای نگهبان همواره در کنار مجلس است و مصوبات آن پس از تأیید شورای نگهبان قابل اجراست. اهمیت شورای نگهبان در نظام قانونگذاری ایران تا آن حد
۱. عمید زنجانی، همان کتاب، صص ۳۱۶ تا ۳۱۳ و جلالالدین مدنی، همان کتاب؛ آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن، ضمیمه جلد سوم.
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۵
است که «مجلس بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد».
اما در ایفای وظیفه دوم یعنی تصمیمات قانونی، نیازی به تأیید شورای نگهبان نیست و تصمیم خود مجلس برای تحقق آن کافی است؛ مانند انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان، تصویب اعتبارنامه نمایندگان پس از اتمام انتخابات و افتتاح رسمی مجلس و گشایش شعب پانزدهگانه اعتبارنامهها، عمل به پارهای از مقررات آییننامه داخلی مجلس در مورد تعیین هیأت رئیسه نسبی یا موقت یا دائم مجلس شورای اسلامی و تقسیم نمایندگان به کمیسیونهای پانزدهگانه اعتبارنامهها و کمیسیونهای دائمی و و یژه مجلس، حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور، رسیدگی به شکایات مندرج در کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی، سؤال و استیضاح رئیس جمهور و وزرا از طرف نمایندگان و احضار اَنها به مجلس، دادن رأی اعتماد به اعضای کابینه معرفی شده از طرف رئیس جمهور منتخب و یا هر یک از وزرای جدید که وارد کابینه میشوند. در هیچ یک از موارد فوق که تصمیمات قانونی مجلس است، شورای نگهبان دخالتی، ندارد.
اما مصوبات مجلس که عنوان قانون یا آییننامه داخلی مجلس یا هر عنوان دیگری داشته باشد، باید با تأیید شورای نگهبان باشد. در این مورد اصل ۹۴ قانون اساسی چنین مقرر میدارد که کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند، برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا خواهد بود. طبق اصل بعدی اگر ده روز مورد نظر برای اظهار نظر شورای نگهبان کافی نباشد میتواند با ذکر دلیل خواستار تمدید مهلت برای حداکثر ده روز دیگر شود.
با توجه به مجموعه مطالب فوق، قانونگذاری اصلیترین و مهمترین اختیار و وظیفه مجلس شورای اسلامی است. در اینجا چگونگی و مراحل مختلف وضع قانون مورد بحث و بررسی بیشتری قرار گیرد.
۱. اصل ۹۳ قانون اساسی، محمد جواد صفار، همان کتاب، صص ۱۰۹.۱۱۱.
۵۶
نظام سیاسی ایران
مراحل شکلگیری قانون
مراحل مختلف شکلگیری قانون به معنای عام که وضع و تصویب آن در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است، به ترتیب عبارت است از پیشنهاد قانون، وضع قانون، تأیید شورای نگهبان، امضای رئیس جمهور، انتشار قانون و اجرای قانون.
۱. پیشنهاد قانون: در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای پیشنهاد قانون به مجلس شورای اسلامی سه طریق پیش بینی شدهاست. اول پیشنهاد قانون از طرف قوّه مجریه(دولت) که لایحه نامیدهمیشود، دوم پیشنهاد قانون به امضای دست کم پانزده نفر از نمایندگانکه طرح قانونی خوانده میشود و سوم پیشنهاد قانون از طرف شورای عالی استانها که به مجلس شورایاسلامی داده میشود. طریق اخیر هنوز تحقق نیافتهاست؛ زیرا شورای عالی استانها راهاندازی نشده است و بنابراین در حال حاضر پیشنهاد قانون به مجلس شورای اسلامی از طریق دولت یا نمایندگان صورت میگیرد.
2. وضع قانون: پیشنهادهای قانونی واصل به مجلس در صورتی که فوریت نداشته باشد، عادی تلقی میشود. لوایح و طرحهای عادی طبق آییننامه داخلی مجلس ابتدا در کمیسیونهای تخصصی مجلس مورد بررسی و تحقیق قرار میگیرد و پس از اعمال نظرات کارشناسی وقتیکه نظر متخصصان امر از وزارتخانههای مربوطه و نمایندگان عضو کمیسیون و یا نمایندگان مدعو کمیسیون حاصل میشود، نتیجه تصمیم کمیسیون همراه با گزارش رئیس کمیسیون برای طرح در جلسه عمومی و علنی مجلس شورای اسلامی ارسال میشود و کلیات آن مورد بررسی و رأی نمایندگان مجلس قرار میگیرد که این مرحله از رسیدگی مجلس را شور اول مینامند. پس از پایان شور اول، پیشنهاد قانون همراه با نظراتنمایندگان برای بار دوم به کمیسیون فرستاده میشود. کمیسیون پس از بررسی مجدد و اعمال نظرات پیشنهادی نمایندگان، مجدداً پیشنهاد قانون را برای تصویب نهایی به مجلس شورای اسلامی ارسال مینماید. مجلس در رسیدگی دوم پیشنهاد قانونی مورد نظر را ماده به ماده بررسی میکند و به رأی میگذارد و پس از تصویب مواد و تبصرههای قانون که شور دوم قانون نامیده میشود، برای اظهار نظر شورای نگهبان از نظر تطبیق با موازین شرعی و قانون اساسی ارسال میدارد. شورای نگهبان موظف است ظرف مدت ده روز نظر خود را اعلام نماید و اگر ده روز اول برای اظهار نظر کافی نباشد، میتواند حداکثر تا ده روز دیگر از مجلس تقاضای تمدید مهلت نماید. در پایان مهلت، در صورت عدم
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۷
اعلام نظر از طرف شورای نگهبان، قانون لازمالاجرا خواهدبود. ضمناً در مدتی که پیشنهاد قانون عادی در مجلس مطرح است، اعضای شورای نگهبان میتوانند در مجلس حضور داشتهباشند و ناظر جریان پیشرفت قانون باشند ولی در صورتیکه پیشنهاد قانون یک فوریتی و دو فوریتی یا سه فوریتی در مجلس مطرح باشد، اعضای شورای نگهبان مکلّف به حضور در مجلس خواهندبود و بایستی نظر خود را در همان جلسه یا حداکثر در ۲۴ ساعت نسبت به قانون مورد تصویب اعلام نمایند. طبق آییننامه داخلی مجلس، تصویب لوایح یک فوریتی، و دوفوریتی و سه فوریتی، یک شوری است؛ به این معنی که اگر لایحه یا طرح قانونی فوری باشد، پس از تصویب فوریت آن به وسیله اکثریت نمایندگان حاضر در جلسه رسمی مجلس، به کمیسیون تخصصی مربوطه ارسال میشود و در کمیسیون مورد نظر زودتر از سایر لوایح و طرحهایی که در نوبت هستند، رسیدگی و گزارش آن به جلسه عمومی و علنی مجلس شورای اسلامی احاله میگردد و جزئیات و کلیات آن در یک شور مورد رسیدگی و تصویب یا رد قرار میگیرد. اما اگر پیشنهاد قانون دوفوریتی باشد، پس از تصویب دوفوریت آن بلافاصله تکثیر میشود و در اختیار نمایندگان قرار میگیرد و در اولین جلسه پس از ۲۴ ساعت مهلت در مجلس مورد بررسی و تصویب یا رد قرار میگیرد. سرانجام اگر پیشنهاد قانونی مورد نظر سه فوریتی باشد و سه فوریت آن مورد تصویب نمایندگان قرارگیرد، بلافاصله در دستورکار همان روز مجلسگنجانیدهمیشود تا نسبت به تصویب یا رد آن اقدام گردد. دو نوع پیشنهاد قانونی اخیر به کمیسیون تخصصی فرستادهنمیشود و به علت دوفوریتی یا سه فوریتی بودن بایستی تکلیف آن در مجلس روشن شود.
۳. تأیید شورای نگهبان: قوانین پس از تصویب مجلس شورای اسلامی از جهت انطباق با موازین شرعی و قانون اساسی بایستی به تأیید شورای نگهبان برسد. برای تطبیق قانون تصویب شده در مجلس شورای اسلامی با موازین شرعی، رأی مثبت اکثریت فقهای شورای نگهبان لازم است.۱ ولی برای تطبیق با اصول قانون اساسی رأی اکثریت همه اعضای شورای نگهبان مورد احتیاج است. در صورتی که شورای نگهبان قانون مورد تصویب مجلس شورای اسلامی راکلاً یا بعضاً مغایر با موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص دهد، مراتب را برای اصلاح مغایرت به مجلس برمیگرداند. چنانچه مجلس نهایتاً نظر شورای نگهبان را در مورد مغایرت تأمینننماید و ۱. اصل ۹۴ قانون اساسی؛ محمدجواد صفار، همان کتاب، صص ۱۰۹.۱۱۱.
۵۸
۰
نظام سیاسی ایران
اختلاف نظر شورای نگهبان و مجلس در مورد تصویب قانون همچنان باقی باشد، موضوع از طریق رهبر به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع میگردد و نظرمجمع در این مورد قطعی خواهد بود.
۴. امضای رئیس جمهور: طبق اصل ۱۲۳ قانون اساسی رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همهپرسی (رفراندم) را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسؤولان بگذارد.
طبق اصلاحیه ماده یک قانون مدنی ایران، چنانچه رئیس جمهور ظرف پنج روز قانون را امضا و آن را در اختیار مسؤولان نگذارد، رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است آن را برای انتشار در روزنامه رسمی ارسال نماید و روزنامه مزبور مکلّف است ظرف مدت ۷۲ ساعت از تاریخ دریافت قانون آن را منتشر نماید.
۵. انتشار قانون: انتشار قانون در روزنامه رسمی است و تشکیلات این روزنامه به نام سازمان روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران از سازمانهای وابسته به قوه قضاییه است. مهلت انتشار قانون ۷۲ ساعت پس از امضای رئیس جمهور و ابلاغ آن به دولت است و در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضای قانون و یا عدم امضای آن(به هر علت) در مدت پنج روز مهلت مقرر، رئیس مجلس قانون را برای انتشار به روزنامه رسمی ارسال میدارد و قانون حداکثر پس از ۷۲ ساعت منتشر میشود.
علاوه بر انتشار قانون به طریق فوق، دولت نیز با ابلاغ قوانین به سازمانهای ذی ربط، به انتشار آن مبادرت مینماید.
۶. اجرای قانون: قوانین پانزده روز پس از انتشار در روزنامه رسمی در سراسر کشور و برای کلیه سکنه ایران قابل اجرا است مگر اینکه در قانون تاریخ و مهلت اجرای خاصی مقرر کرده باشند.
وضع قوانین خارج از مجرای مجلس شورای اسلامی
قانونگذاری به طور عام از وظایف اصلی و اولیه مجلس شورای اسلامی است که مظهر قوه مقننه است ولی در نظام جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع پارهای از مقررات خاص را قانون اساسی به مراجع دیگری هم واگذارکردهاست .
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۹
از جمله وضع قانون از طریق همهپرسی یا رفراندم است که بنا به اختیار حاصل از اصل ۵۹ قانون اساسی در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی میتوان به رأی مستقیم ملت مراجعه کرد. البته درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان برسد.
شورای نگهبان و خبرگان رهبری هم طبق اصل ۱۰۸ قانون اساسی اختیار وضع قانون خاصی را به شرح زیر دارند.
«قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخاب آنها و آییننامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان تهیه و با اکثریت آرای آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس هرگونه تغییر و تجدید نظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است». مجمع تشخیص مصلحت نظام هم مقررات مربوط به خود را خود تصویب میکند و به تأیید مقام رهبری میرساند. اصل ۱۱۲ قانون اساسی در این مورد چنین است «مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید».
قسمت پایانی اصل ۱۷۶ قانون اساسی صلاحیت شورای عالی امنیت ملی در وضع پارهای مقررات مربوط به تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی را به شرح زیر بیان مینماید: «مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست»
شوراهای اسلامی کشوری هم طبق اصل ۷ قانون اساسی و قانون خاص شوراها، مرکز تصمیمگیری و وضع برخی از مقررات مربوط به خود هستند مشروط بر اینکه مخالف موازین اسلام و قوانین کشور نباشد.
مرجع صلاحیتدار برای تجدید نظر در اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شورای بازنگری قانون اساسی معرفی شده است که طبق اصل ۱۷۶ همان قانون مصوبات این شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکتکنندگان در همهپرسی برسد.
طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، هیأت وزیران مستقلاً حق وضع تصویبنامه و آییننامه
۶۰
نظام سیاسی ایران
برای انجام وظایف اداری خود و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری را دارد و این اختیار غیر از اختیار وضع آییننامههای اجرایی قوانینی است که قوه مقنّنه به دولت میدهد. علاوه بر آن هر یک از وزرا به تنهایی حق وضع مقررات تحت عنوان آییننامه وزارتی دارند که برای حسن جریان امور وزارتخانه خود آنهاست. این آییننامهها غیر از آییننامه اجرایی قوانینی استکه هر وزیری به موجب قانون مصوب مجلس اختیار وضع آن را پیدا میکند. بدیهی است اینگونه مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.
اختیار مجلس شورای اسلامی در تفویض اختیار وضع قانون
اختیار مجلس شورای اسلامی در وضع قانون یک صلاحیت عام و فراگیر است و غیر از استثنائات خود قانون اساسی به شرح فوق، مجلس حق ندارد این صلاحیت را به شخص یا هیأتی واگذارکند. متن اصل ۸۵ قانون اساسی در این مورد چنین مقرر میدارد: «سمت نمایندگی، قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند ...».
بهرغم این سختگیری قانون اساسی و توجه عمیق به نیازهای قابل لمس جامعه باید اذعان کرد که قانونگذار در همه موارد نمیتواند نتایج حاصل از لایحه یا طرح مورد پیشنهاد دولت یا نمایندگان را در آینده پیشبینیکند و نکات قوت و ضعف آن راکاملاً ارزیابی نماید. از طرفی قانون مورد تصویب مجلس از نظر زمان اصولاً باید نامحدود باشد؛ از این رو موضوع قوانین آزمایشی و محدود به زمان برای جامعه مطرح میشود. از طرف دیگر مشارکت دادن مقامات اجرایی با نظارت دائم و همیشگی قوه مقننه در تصویب برخی از مقررات عمومی که منافی اصل استقلال سه قوه و تفکیک قوا نباشد،گاه ضرورت مییابد. به این دلیل قسمت بعدی اصل فوق در تأمین این دو نظر چنین مقرر میدارد «... ولی در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل ۷۲ به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین مینماید به صورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود».
همچنین مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل ۷۲ به کمیسیونهای ذی ربط واگذار کند و ۰
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۶۱
یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد؛ در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد». پس از استقرار مشروطه و پیش از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه مقننه در چندین مورد با وجود سکوت قانون اساسی و متمم آن، این حق را به قوه مجریه تفویض کرد و این خود نشاندهنده تفوق عملی قوه مجریه بر قوه مقننه در رژیمگذشته بودهاست.
اختیارات و صلاحیتهای دیگر قوه مقننه ایران
وظیفه اصلی و مهم مجلس شورای اسلامی ایران وضع قانون برای کشور است، اما علاوه بر این وظیفه اصلی و عمومی، دیگر اختیارات و صلاحیتهای مجلس عبارتند از: ۱. شرح و تفسیر قوانین عادی؛
۲. تحقیق و تفحص در تمام امور کشور؛
3. تصویب عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و موافقتهای دولت ایران با دولتهای دیگر؛ ۴. تصویب اصلاحات و تغییرات جزئی در خطوط مرزی کشور با رأی اکثریت ۴ مجموع نمایندگان؛
۵. تصویب ایجاد محدودیتهای موقت در شرایط اضطراری و حالت جنگی در کشور بدون اینکه عنوان حکومت نظامی داشتهباشد؛
۶. تصویب دادن و گرفتن وام یا کمکهای بدون عوض داخلی یا خارجی؛ ۷. تصویب استخدام کارشناسان خارجی در صورت ضرورت؛
۸. تصویب و اجازه فروش بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشد آن هم به شرطی که از نفایس ملی منحصر به فرد نباشد؛
۹. حق سؤال و استیضاح رئیس جمهور و هیأت وزیران یا هر یک از وزرای دولت در ارتباط با وظایف آنها و دادن رأی اعتماد به دولت و هر یک از وزرا و همچنین دادن رأی عدم کفایت به رئیس جمهور به دنبال استیضاح رئیس جمهور و رأی عدم اعتماد به هیأت دولت یا هر یک
ء
نظام سیاسی ایران
| ۶۲ | |
| ۰ | وزیران پس از استیضاح آنها طبق اصول قانون اساسی؛ |
| ۱۰. رسیدگی به شکایت مردم از سه قوه و پاسخ کافی به آنها؛ | |
۱۱. تصویب بودجه سالیانه دولت و اعمال و نظارتهای مالی پیشبینی شده در قانون از طریق دیوان محاسبات؛
از مجموع موضوعات یازدهگانه فوق به علت اهمیت خاصی که سؤال و استیضاح دولت دربردارد، مختصراً به آن میپردازیم.
موضوع سؤال و استیضاح رئیس جمهور و هیأت دولت و وزرا
موضوع اعتماد و اطمینان به مقامات اجرایی کشور در انجام وظایفشان که به طور غیرمستقیم از طریق مجلس قانونگذاری اعمال میشود، همواره باید وجود داشتهباشد؛ به همین علت رئیس جمهور پس از تعیین اعضای هیأت وزیران یا هر یک از وزرا باید از مجلس برای آنها رأی اعتماد بگیرد.
اصل ۸۷ قانون اساسی در این مورد به این شرح است. «رئیس جمهور برای هیآت وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر باید از مجلس رأی اعتماد بگیرد. در دوران تصدی نیز در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف میتواند از مجلس برای هیأت وزیران تقاضای رأی اعتماد کند».گاهی ممکن است به سبب عملکرد دولت یا خود رئیس جمهور یا وزیر معینی این اعتماد متزلزل شود و مسأله لزوم سؤال یا استیضاح خود رئیس جمهور یا هیأت وزیران یا وزیر معینی مطرح گردد. به این علت، این حق در اصول ۸۸ و ۸۹ قانون اساسی برای قوه مقننه ایران تثبیت گردیدهاست.
اصل ۸۸ در مورد سؤال از رئیس جمهور یا هر یک از وزراست؛ بر طبق این اصل، «در هر مورد که حداقل یک چهارمکل نمایندگان مجلس شورای اسلامی از رئیس جمهور و یا هر یک از نمایندگان از وزیر مسؤول درباره یکی از وظایف آنان سؤالکنند، رئیس جمهور یا وزیر موظف است در مجلس حاضر شود و به سؤال جواب بدهد و این جواب نباید در مورد رئیس جمهور بیش از یک ماه و در مورد وزیر بیش از ده روز به تأخیر افتد مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی». به طوری که ملاحظه میشود، سؤال تصمیم حادّی به دنبال ندارد و نیازمند رأی اعتماد یا عدم اعتماد نیست.
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۶۳
اما بلافاصله پس از موضوع سؤال، اصل بعدی، استیضاح یعنی نوع دیگری از نظارت قوه مقننه بر قوه مجریه را بیان میکند کهگاه منجر به تصمیم حاد سیاسی از طرف مجلس میگردد و آن رأی عدم کفایت در مورد رئیس جمهور و یا رأی عدم اعتماد در مورد وزیر مورد استیضاح است که منتهی به برکناری آنها از قدرت میشود.
در عمر ۱۸ ساله قوه مقنّنه ایران، این تصمیم مجلس در مورد اولین رئیس جمهور ایران و چند نفر از وزرای دولت تحقق یافتهاست. اصل مورد بحث یعنی اصل ۸۹، موضوع استیضاح رئیس جمهور و وزرای دولت را چنین بیان میکند:
۱. نمایندگان مجلس شورای اسلامی میتوانند در مواردی که لازم میدانند، هیأت وزیران یا هر یک از وزرا را استیضاح کنند. استیضاح وقتی قابل طرح در مجلس است که با امضای حداقل ده نفر از نمایندگان به مجلس تقدیم شود. هیأت وزیران یا وزیر مورد استیضاح-باید ظرف مدت ده روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و به آن پاسخ گوید و از مجلس رأی اعتماد بخواهد. در صورت عدم حضور هیأت وزیران یا وزیر برای پاسخ، نمایندگان مزبور در باره استیضاح خود توضیحات لازم را میدهند و در صورتی که مجلس مقتضی بداند، اعلام رأی عدماعتماد خواهدکرد. اگر مجلس رأی اعتماد نداد هیأت وزیران یا وزیر مورد استیضاح عزل میشود. در هر دو صورت وزرای مورد استیضاح نمیتوانند در هیأت وزیرانی که بلافاصله بعد از آن تشکیل میشود، عضویت پیداکنند.
۲. در صورتی که دستکم یک سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی رئیس جمهور را در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه مجریه و اداره امور اجرایی کشور مورد استیضاح قرار دهند، رئیس جمهور باید ظرف مدت یک ماه پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و در خصوص مسائل مطرحشده توضیحات کافی بدهد. در صورتی که پس از بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس جمهور، اکثریت دوسوم کل نمایندگان به عدمکفایت رئیس جمهور رأی دادند، مراتب جهت اجرای بند ۱۰ اصل یکصد و دهم به اطلاع مقام رهبری میرسد و مقام رهبری با استفاده از اختیارات اصل مزبور میتواند در دو مورد با در نظرگرفتن مصالح کشور رئیس جمهور را عزل نماید؛ یکی همان رأی عدم کفایت مجلس شورای اسلامی است و دیگری حکم دیوانعالی کشور به تخلف وی از وظایف قانونی است.
با توجه به نحوه تنظیم بند ۱۰ اصل ۱۱۰ قانون اساسی که میگوید «رهبر میتواند با در
۶۴
نظام سیاسی ایران
نظر گرفتن مصالح کشور رئیس جمهور را عزل کند»، میتوان با استفاده از مفهوم مخالف آن چنین استنباط کرد که در صورتی که مصالح کشور ایجاب نکند، ممکن است رهبر از دست زدن به چنین اقدامی خودداری ورزد. به هرحال رأی مجلس به عدم کفایت رئیس جمهور یک مرحله است و مرحله تکمیلی آن که عزل باشد، از اختیارات رهبری است.
مصونیت پارلمانی نمایندگان
نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طول چهار سال نمایندگی خود در خصوص اظهار عقیده و نطق و رأی در مجلس از هر تعرضی مصون هستند. این مصونیت، مصونیتی سیاسی است و چون نمایندگان در مقابل ملت مسؤولند، بنابراین حق دارند در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار نظر کنند.
اصل ۸۶ مصونیت مورد بحث را چنین بیان میکند. « نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمیتوان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کردهاند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود دادهاند، تعقیب یا توقیف کرد». بدیهی است مصونیت مورد بحث برای دفاع از منافع عمومی و جامعه است و اگر نماینده مجلس به انگیزههای شخصی مرتکب جرائم عمومی از قبیل قتل، سرقت و اختلاس شود، از این مصونیت برخوردار نخواهدبود و محاکمه وی با اطلاع مجلس در دادگاههای عمومی صورت میگیرد.
یکی از موضوعات مهم در باره قوه مقنّنه ایران - یعنی مجلس شورای اسلامی - انحلالناپذیر بودن این مجلس است؛ به طوریکه هیچ مقام و مرجعی نمیتواند مجلس شورای، اسلامی را که طبق قانون به وجود آمده است، منحل کند. حتی طبق اصل ۶۸ در صورتی که به علت اشغال نظامی کشور،امکان انجام انتخابات در بعضی نقاط کشور یا تمام مملکت برای، تشکیل مجلس جدید میسّر نباشد، مجلس سابق به کار خود ادامه خواهدداد. انحلالناپذیر بودن مجلس شورای اسلامی، توان و قدرت سیاسی خاصّی به مجلس میدهد که نسبت به دو قوه دیگر آشکار است و هر چند قانون اساسی در آخر اصل ۵۷ مستقلبودن این قوا را از یکدیگر اعلام میکند، ولی تصریحی در برابری و تساوی آنها ندارد.
۶۵
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران ۲. شورای نگهبان
به منظور حفظ اصالت نظام و جلوگیری از هر گونه انحراف در روند تکاملی آن که یک انظام متکی به دین و مذهب است و همچنین پاسداری از قانون اساسی، نهاد دائمی مستقلی به نام شورای نگهبان در کنار مجلس شورای اسلامی تأسیس شده استکه بدون حضور آن مجلس شورای اسلامی اعتبار قانونی نخواهدداشت.۱ از نظر تاریخی باید توجه داشت که نظیر چنین نهادی در اصل دوم متمم قانون اساسی ایران (اصل طراز) در قالب کوچکتر، تحت عنوان هیأتی پنج نفره مرکب از نمایندگان مراجع و روحانیون پیشبینی شدهبود تا در مجلس حضور داشتهباشند و جلو قوانین خلاف دین و مذهب را بگیرند.^{۲} این هیأت هیچ وقت تشکیل نشد تا جلو قوانین خلاف دین و مذهب را بگیرد. از این رو برای اینکه نهاد حکومتی قدرتمندی همواره ناظر تصویبات مجلس قانونگذاری بعد از انقلاب اسلامی ایران باشد، نهادی با عنوان شورای نگهبان به وجود آمد. این شورا مرکب از دوازده عضو است که برای مدت شش سال منصوب میشوند؛ شش نفر از آنها از فقها هستند که از طرف مقام رهبری تعیین میشوند و شش نفر بقیه حقوقدانان رشتههای مختلف حقوقی هستند که از بین کسانی که از سوی رئیس قوه قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرفی میشوند، توسط مجلس برای عضویت در شورای نگهبان انتخاب میگردند. تجدید انتخاب و انتصاب این اعضا برای دورههای بعد بلامانع است. تنها در اولین دوره شش ساله شورای نگهبان سه نفر از فقها و سه نفر از حقوقدانان بعد از سه سال عضویت به قید قرعه از شورا بیرون رفتند و به جای انها شش نفر دیگر برای شش سال انتخاب شدند؛ در حالی که از مدت مأموریتگروه قبلی سه سال دیگر باقی بود. این عمل برای این است که با پایان عضویت شش ساله یک گروه و انتخاب جانشین آنها، از گروه قبلی شش نفر باقی باشند تا تجربه کاری آنها استمرار داشتهباشد. ضمناً عزل و یا قبول استعفای اعضای شورای، نگهبان نیز با همان مقام و مرجعی است که آنها را منصوب کردهاست.
وظایف و اختیارات شورای نگهبان
۱. وظیفه اصلی و اولیه شورای نگهبان انطباق قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی با ۱. اصل ۹۳ قانون اساسی؛ عمید زنجانی، همان کتاب، صص ۴۲۱ - ۳۸۱. ۲. اصل دوم متمم قانون اساسی دوره مشروطه (اصل طراز).
۶۶
نظام سیاسی ایران
احکام اسلام و قانون اساسی است تا مغایرتی با آنها نداشتهباشد. در مورد تطبیق با احکاماسلام این وظیفه به عهده فقهای شورای نگهبان است که با نظر اکثریت تصمیم میگیرند و در مورد تطبیق با اصول قانون اساسی به عهده همه اعضای شورای نگهبان است که در این مورد هم نظر اکثریت ملاک اعتبار است.
بدیهی است در صورت مشاهده مغایرت، مجلس باید قانون را طبق نظر شورای نگهبان اصلاح کند و اگر مجلس تسلیم نظر شورای نگهبان نشود و اختلاف بین این دو حل نشود، موضوع از طریق رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع میگردد و تصمیم مجمع به منزله آخرین تصمیم قانونی خواهدبود که با امضای رهبر به مورد اجراگذاشتهمیشود. ۲. وظیفه دوم شورای نگهبان تفسیر اصول قانون اساسی است که طبق اصل ۹۶ با تصویب ک آنان صورت میگیرد.
3. وظایف دیگر شورای نگهبان که طبق اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عهدهدار آن است، عبارتند از:
الف) تأیید صلاحیت کاندیداها و نامزدهای ریاست جمهوری پیش از مبارزات انتخاباتی و رأیگیری؛
ب) نظارت بر انتخابات خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و همهپرسی؛
ج) لزوم تأیید توقف انتخابات در بعضی از نقاط کشور یا تمام نواحی مملکت در زمان جنگ و اشغال نظامی؛
د) حضور در تشریفات مربوط به ادای سوگند رئیس جمهور منتخب در حضور نمایندگان ملت؛ ه) حضور الزامی در جلسات غیرعلنی مجلس و همچنین جلساتی که لوایح فوری و دوفوریتی یا سهفوریتی در دستور کار مجلس باشد و اظهار نظر فوری در مورد آنها حداکثر ظرف مدت ۲۴ ساعت؛
و) اظهارنظر نسبت به مصوبات کمیسیونهای تخصصی مجلس شورای اسلامی که با موافقت مجلس باید به طور موقت و آزمایشی اجرا شوند و عدم مغایرت آنها با احکام اسلام و اصول قانون اساسی؛
ز) تشخیص خلاف احکام اسلام و قانون اساسی نبودن مصوبات قوه مجریه طبق اصل ۸۵؛
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۶۷
ح) مشارکت تمامی اعضای شورای نگهبان در شورای بازنگری قانون اساسی طبق اصل ۱۷۷ قانون اساسی؛
ط) تدوین و تصویب و اصلاح آییننامه داخلی طرز کار شورای نگهبان.
به طوری که از مجموع مطالب مربوط به مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان استنباط میشود، دستگاه قانونگذاری ایران دو مجلسی نیست؛ زیرا شورای نگهبان حق وضع قانون ندارد و اختیار عام قانونگذاری با مجلس شورای اسلامی است که مظهر قوه مقنّنه تک مجلسی است. از این رو شورای نگهبان همچون سیستم کنترل و نظارت در یک کارخانه عمل میکند تا قسمتهای مختلف کارخانه وظایف تولیدی خود را به نحو احسن انجام دهند؛ بی آنکه این سیستم خود در تولید سهمی داشتهباشد.
سوم: قوه مجریه
طبق اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، یکی از قوای سهگانه حاکم در این جمهوری قوه مجریه است که از دو قسمت عمده اداری و نظامی ترکیب یافته و مانند دو قوه دیگر یعنی مقنّنه و قضائیه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بوده و مستقل از دو قوه دیگر است.
ارکان اصلی قوه مجریه را در قسمت اداری، رئیس جمهور، هیأت وزیران و هر یک از وزرا تشکیل میدهند. این ارگان از نظر حقوقی و سیاسی جایگاه خاصی در امور اجرایی و اداری، کشور دارند که به طور مجزا مورد بررسی قرار میگیرد.
ریاست جمهوری
۱. رئیس جمهور
این مقام که طبق قانون اساسی با رأی مستقیم و مخفی رأیدهندگان و با اکثریت مطلق آرای آنان برای یک دوره چهار ساله انتخاب میشود، بعد از مقام رهبری عالیترین مقام رسمی کشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز اموریکه مستقیماً به
۱. محمد جواد صفار، همان کتاب، صص ۱۲۰ - ۱۱۲ (مستنبط).
۶۶
۰
نظام سیاسی ایران
احکام اسلام و قانون اساسی است تا مغایرتی با آنها نداشتهباشد. در مورد تطبیق با احکاماسلام این وظیفه به عهده فقهای شورای نگهبان است که با نظر اکثریت تصمیم میگیرند و در مورد تطبیق با اصول قانون اساسی به عهده همه اعضای شورای نگهبان است که در این مورد هم نظر اکثریت ملاک اعتبار است.
بدیهی است در صورت مشاهده مغایرت، مجلس باید قانون را طبق نظر شورای نگهبان اصلاح کند و اگر مجلس تسلیم نظر شورای نگهبان نشود و اختلاف بین این دو حل نشود، موضوع از طریق رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع میگردد و تصمیم مجمع به منزله آخرین تصمیم قانونی خواهدبود که با امضای رهبر به مورد اجراگذاشتهمیشود. ۲. وظیفه دوم شورای نگهبان تفسیر اصول قانون اساسی است که طبق اصل ۹۶ با تصویب ۳ آنان صورت میگیرد.
۳. وظایف دیگر شورای نگهبان که طبق اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عهدهدار آن است، عبارتند از:
الف) تأیید صلاحیت کاندیداها و نامزدهای ریاست جمهوری پیش از مبارزات انتخاباتی و رأیگیری؛
ب) نظارت بر انتخابات خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و همهپرسی؛
ج) لزوم تأیید توقف انتخابات در بعضی از نقاط کشور یا تمام نواحی مملکت در زمان جنگ و اشغال نظامی؛
د) حضور در تشریفات مربوط به ادای سوگند رئیس جمهور منتخب در حضور نمایندگان ملت؛ ه) حضور الزامی در جلسات غیرعلنی مجلس و همچنین جلساتی که لوایح فوری و دوفوریتی یا سهفوریتی در دستورکار مجلس باشد و اظهار نظر فوری در مورد آنها حداکثر ظرف مدت ۲۴ ساعت؛
و) اظهارنظر نسبت به مصوبات کمیسیونهای تخصصی مجلس شورای اسلامی که با موافقت مجلس باید به طور موقت و آزمایشی اجرا شوند و عدم مغایرت آنها با احکام اسلام و اصول قانون اساسی؛
ز) تشخیص خلاف احکام اسلام و قانون اساسی نبودن مصوبات قوه مجریه طبق اصل ۸۵؛
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۶۷
ح) مشارکت تمامی اعضای شورای نگهبان در شورای بازنگری قانون اساسی طبق اصل ۱۷۷ قانون اساسی؛
ط) تدوین و تصویب و اصلاح آییننامه داخلی طرز کار شورای نگهبان.
به طوری که از مجموع مطالب مربوط به مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان استنباط میشود، دستگاه قانونگذاری ایران دو مجلسی نیست؛ زیرا شورای نگهبان حق وضع قانون ندارد و اختیار عام قانونگذاری با مجلس شورای اسلامی است که مظهر قوه مقنّنه تک مجلسی است. از این رو شورای نگهبان همچون سیستم کنترل و نظارت در یک کارخانه عمل میکند تا قسمتهای مختلف کارخانه وظایف تولیدی خود را به نحو احسن انجام دهند؛ بی آنکه این سیستم خود در تولید سهمی داشتهباشد.