مجلس شورای اسلامی
طبق اصول قانون اساسی، انتخابات هر دوره از مجلس شورای اسلامی باید پیش از اتمام دوره قبلی برگزار شود؛ به طوری که کشور در هیچ زمان بدون مجلس نباشد. سقفی که برای تعداد کرسیهای مجلس شورای اسلامی پیشبینی شده لایتغیر نیست؛ زیرا در اصلاحات قانون اساسی سال ۱۳۶۸ هجری شمسی پیشبینی شدهاست که بعد از هر ده سال با در نظرگرفتن عوامل متعدد انسانی، سیاسی، جغرافیایی و غیره میتوان حداکثر بیست نفر به این تعداد افزود. از ۲۷۰ نماینده مزبور، ۲۶۵ نفر نماینده مردم مسلمان ایران و ۵ نفر بقیه نماینده اقلیتهای دینی ایران هستند که به این ترتیب معین شده است: زرتشتیان یک نماینده،کلیمیان یک نماینده، مسیحیان آشوری و کلدانی یک نماینده، مسیحیان ارمنی شمال یک نماینده و مسیحیان ارمنی جنوب هم یک نماینده.
مراحل و چگونگی انتخابات مجلس شورای اسلامی را قانون انتخابات و آییننامههای آن معین کردهاست. قانون مورد نظر قبل از تشکیل اولین دوره مجلس شورای اسلامی توسط شورای انقلاب تصویب شد. در سال ۱۳۶۲ نیز قانون انتخابات این بار توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و در سال ۱۳۶۶ اصلاح و تکمیل گردید که از آن زمان به بعد موادی از آن اصلاح شدهاست. به موجب این قانون و آییننامههای آن، وزارت کشور مسؤول برگزاری انتخابات در سراسر کشور است که بایستی مقدمات آن را از طریق حوزههای انتخاباتی کشور، از مرحله آگهی برای ثبت نام داوطلبان، تشکیل هیأتهای اجرایی و هیأتهای نظارت بر انتخابات و استقرار شعب اخذ رأی در حوزههای انتخاباتی تا تأمین انتظامات مربوط به اخذ آرا در سراسر کشور فراهم سازد.
ا از جمله اصول اساسی حاکم بر شیوه انتخاباتی ایران، عمومیبودن انتخابات، مستقیم بودن آن، مخفی بودن آرا، اختیاری بودن رأی، اکثریتی بودن آن و اعلام نامزدی است. منظور از عمومی بودن این است که انتخابات صنفی و طبقهای نیست و هر کس آزاد است طبق آییننامه انتخابات به هر یک از نامزدهای تأیید صلاحیتشده که مایل است، رأی دهد. مستقیمبودن به
۴۶
نظام سیاسی ایران
این معنی است که انتخابات یک درجهای است؛ یعنی کسی که بتواند در وهله اول یک سوم مجموع آرای مأخوذه در یک حوزه را به دست آورد، به مجلس راه مییابد. مخفیبودن رأی به این مفهوم است که رأی دهنده نظر باطنی خود را بر روی ورقه رأی منعکس میکند؛ بیآنکه کسی حق رؤیت یا نظارت بر رأی او را داشته باشد و منظور از اختیاریبودن آرا این است که در قانون ما اجباری به رأی دادن به کار نرفتهاست و هرکس بنا به وظیفه اخلاقی و ملی و مذهبی، خود را مقید به آن میداند. سرانجام، منظور از اکثریتی بودن رأی این است که فرد منتخب باید طبق آیین نامه فعلی دست کم یک سوم مجموع آرای ریختهشده در صندوقهای اخذ رأی آن حوزه انتخابیه را به دست آورده باشد و کافی نیست که فقط تعداد آرا بیش از دیگر کاندیداها باشد. ضمناً هر رأیدهنده میتواند در هر حوزه به تعداد داوطلبان نمایندگی آن حوزه اسامی را در ورقه رأی بنویسد. در مورد اعلام نامزدی، مقررات فعلی انتخابات به این ترتیب است که هر داوطلب باید شخصاً در داخل کشور به فرمانداری یا بخشداری حوزه انتخابیه خود مراجعه کند و با تنظیم پرسشنامه خاص و دریافت ورقه معرفینامه که بایستی به امضای دستکم ۲۰ نفر از معتمدان حوزه انتخابیه برسد، مراتب نامزدی خود را به ثبت برساند. در خارج از کشور داوطلبان به سفارت یا کنسولگری یا نمایندگی سیاسی جمهوری اسلامی ایران که از این جهت وظایف فرمانداریها و بخشداریهای کشور را بر عهده دارند، مراجعه میکنند.۱ عدم اعلام نامزدی، هیچگونه حقی برای افراد ایجاد نمیکند ولو اینکه گروه کثیری به چنین افرادی رأی دهند و طبعاً چنین آرایی در موقع شمارش آرا جزء آرای باطله محسوب خواهدشد. این احراز جهت سهولت تحقیق برای رأی دهندگان و همچنین قبول مسؤولیت بعدی نامزد در صورت آوردن رأی کافی لازم است و از پراکنده شدن آرای مردم و مشکلات بعدی جلوگیری میکند. در نظام انتخاباتی ایران از داوطلبان نمایندگی تضمینی اعم از نقدی یا غیر نقدی گرفته نمیشود ولی صلاحیت داوطلبان از حیث دارابودن شرایط انتخاب شدن از سوی هیأتهای اجرایی تحت نظارت شورای نگهبان بررسی میشود و در صورت واجد بودن شرایط، اسامی داوطلبان ظرف پنج روز از تاریخ خاتمه ثبت نام و رسیدگی هیأتهای اجرایی در فهرستی جهت اطلاع مردم در حوزه انتخابیه آگهی میشود.
۱. قانون انتخابات سال ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن در سالهای ۶۳ و ۶۶؛ جلالالدین مدنی، همان کتاب، ج۳، ص۴۳۶ به بعد.
۴۷
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران .
.
افتتاح و آغاز کار مجلس شورای اسلامی
با خاتمه انتخابات و تشکیلات داخلی آن، نخستین مجلس شورای اسلامی ایران پس از انقلاب در تاریخ هفتم خرداد ۱۳۵۹ طی تشریفاتی افتتاح شد. از آن زمان به بعد هر چهار سال یکبار با حضور دست کم دو سوم مجموع نمایندگان منتخب ملت، این مراسم تکرار میشود. کلیه اقدامات و عملکردهای مجلس از این زمان تا پایان هر دوره طبق آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی است که ابتدا توسط شورای انقلاب تدوین شد و سپس به صورت آییننامه مفصل مورد نظر اصل ۶۵ قانون اساسی در ۱۳ فصل و ۱۸۷ ماده در سال ۱۳۶۲ به تصویب بیش از دو سوم مجموع نمایندگان مجلس رسید و پس از تأیید شورای نگهبان به مورد اجرا گذاشته شد.^{۲}
اولین مسألهای که پس از افتتاح مجلس مطرح میشود، چگونگی اداره جلسات مجلس و مقام ادارهکننده آن است. طبق آییننامه مورد بحث، مجلس شورای اسلامی از ابتدای کار تا پایان هر دوره چهار ساله سه نوع هیآت رئیسه خواهدداشت: سنی، موقت و دائمی.۳
1. هیأت رئیسه سنی: این هیات رئیسه چهار عضو دارد که دو نفر از مسنترین نمایندگان به ۱. همان، صص ۶۰ - ۴۲. 2. همان، صص ۱۰۰-۹۲.
۳. آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن، ضمیمه جلد سوم حقوق اساسی جمهوری اسلامی ابران.
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۱
عنوان رئیس و نایب رئیس و دو نفر از جوانترین آنها به عنوان منشی تعیین میشوند. انتخاب آنان از روی شناسنامه رسمی با اداره قوانین مجلس است و نمایندگان در انتخاب آنها دخالتی ندارند. وظیفه این هیأت اداره جلسه افتتاحیه، انجام مراسم تحلیف و نظارت بر انتخاب هیأت رئیسه موقت و قرعهکشی برای تقسیم تمام نمایندگان به پانزده کمیسیون اعتبارنامه است. در مراسم تحلیف، متن سوگند نامه توسط رئیس سنی مجلس قرائت میشود و نمایندگان به حالت قیام و دسته جمعی آن را تکرار و سپس زیر آن را امضا میکنند. نمایندگان اقلیتهای دینی هم با ذکر نام کتاب آسمانی خود مراسم تحلیف را به جای میآورند.
۲. هیآت رئیسه موقت: این هیأت رئیسه دوازده عضو دارد که بلافاصله پس از افتتاح مجلس و انجام تشریفات تحلیف و سپری شدن یکی دو جلسه از مأموریت هیأت رئیسه سنی، با اکثریت نسبی آرای نمایندگان مجلس انتخاب میشوند. از اینگروه یک نفر رئیس و دو نفر نایب رئیس و شش نفر منشی و سه نفر کارپرداز هستند و مدت مأموریت آنها تا زمانی است که اعتبارنامه حداقل ۲ مجموع نمایندگان مجلس تصویب شده باشد. دوره مأموریت آنان ممکن است در نهایت تا دو ماه هم طول بکشد.
3. هیأت رئیسه دائم: این هیأت رئیسه به دنبال پایان مأموریت هیأت رئیسه موقت برای مدت یکسال دوره اجلاسیه مجلس با اکثریت نسبی آرای مخفی نمایندگان انتخاب میشوند تعداد اعضای این هیأت هم دوازده نفر است که شامل رئیس و دو نایب رئیس و شش منشی و سه کارپرداز است.
در مورد انتخاب رئیس این هیأت در نوبت اول رأیگیری، اکثریت مطلق یعنی آرای نصف به علاوه یک نمایندگان صاحب رأی در مجلس لازم است و اگر در نوبت اول این اکثریت حاصل نشد، در رأیگیری دوم اکثریت نسبی کافی خواهدبود ولی بقیه اعضای هیأت با اکثریت نسبی تعیین میشوند.
اعضای هیأت رئیسههای سنی و موقت میتوانند مجدداً در هیأت رئیسه دائم با آوردن رأی کافی عضویت یابند. معمولاً اعضای هیأت رئیسه موقت در موقع رأیگیری با آرای اکثریت نسبی نمایندگان تبدیل به دائم میشوند. پس از قطعیت انتخاب هیأت رئیسه دائم، اداره جلسات
۵۲
نظام سیاسی ایران
و امور مجلس با آنان خواهدبود.
۴. شعب پانزدهگانه اعتبار نامهها و کمیسیون تحقیق: نمایندگان مجلس پس از افتتاح و رسمیت مجلس زیر نظر هیات رئیسه سنی مجلس به پانزده شعبه یا کمیسیون مساوی به ترتیب قرعه تقسیم میشوند؛ به طوریکه اگر همه ۲۷۰ نفر نماینده در مجلس حضور داشتهباشند، هر شعبه هجده عضو خواهدداشت. هر شعبه یک هیأت رئیسه مرکب از یک رئیس و دو نایب رئیس و یک مخبر و دو منشی دارد که از بین اعضای همان شعبه با اکثریت نسبی آرا انتخاب میشوند؛ مشروط بر اینکه تعداد آرای هر داوطلب کمتر ازلِ کل اعضای حاضر آن کمیسیون نباشد. هر شعبه میتواند شعبههای فرعی از اعضای خود تشکیل دهد ولی تصمیم نهایی با شعبههای اصلی است. وظیفه اصلی شعبه یا کمیسیون اعتبارنامهها، رسیدگی به اعتبارنامه نمایندگان مجلس است که به ترتیب حروف تهجّی از طرف اداره قوانین مجلس با نظارت هیأت رئیسه مجلس در اختیار آنها قرار میگیرد.
در این رسیدگی، صحّت و سقم صدور اعتبار نامه نمایندگی و صلاحیت انتخاب شدگان مورد بررسی و تصویب یا رد قرارمیگیرد.کمیسیون، وظایف فرعی هم دارد که پس از انجام، نتیجه آن توسط مخبر کمیسیون یا یکی از دو نایب رئیسکمیسیون به اطلاع مجلس میرسد. از اهم این وظایف فرعی انتخاب هیأت رئیسه کمیسیون و تشکیل شعب فرعی در کمیسیون، گزارش رسیدگی مرحله به مرحله اعتبار نامه و پیشرفت کار آنها در کمیسیون است. این کمیسیونها پس از اتمام رسیدگی به اعتبار نامه نمایندگانی که در سهم آنها قرار گرفتهاست، ظاهراً کار دیگری ندارند ولی موجودیت آنها تا پایان کار دوره چهار ساله مجلس ابقا میگردد تا هر کاری که طبق آییننامه به آنها ارجاع میشود، انجام دهند یا اعتبارنامه نمایندگان باقیمانده از انتخابات میان دورهای را رسیدگیکنند و آن را تصویب یا رد نمایند.
علاوه بر کمیسیونهای پانزدهگانه یک کمیسیون تحقیق هم مرکب از پانزده عضو اصلی و پانزده عضو علیالبدل به معرفی هر یک از پانزده کمیسیون اعتبارنامه تشکیل میشود که آن هم به نوبه خود دارای هیأت رئیسه است. وظیفه این کمیسیون، تحقیق و رسیدگی به دلایل و مدارک رد اعتبارنامه نمایندگان در کمیسیونهای پانزدهگانه و یا اعتراض نمایندگان در جلسه عمومی و علنی مجلس شورای اسلامی به هنگام طرح گزارش کمیسیونها در مورد
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۳
اعتبارنامههاست که در نهایت نظر این کمیسیون را مجلس شورای اسلامی کامل میکند. زمانی، که اعتبارنامه نمایندهای در شعبه مربوطه یا کمیسیون تحقیق در حال رسیدگی است، حق حضور و رأی ندارد مگر اینکه برای ادای توضیحات و ایراد نطق دعوت شود. چنانچه اعتبار نامهای در کمیسیونهای پانزدهگانه پذیرفته شود و هنگام طرح گزارش کمیسیون در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی مخالفی نسبت به آن وجود نداشتهباشد، اعتبارنامه تصویب شده تلقی میگردد. اما اگر اعتبار نامه نمایندهای در شعب پانزدهگانه رد شود و یا با وجود قبول شدن در شعب پانزدهگانه مورد ایراد و اعتراض نمایندگان مجلس قرار گیرد، برای بررسی و تحقیق بیشتر به کمیسیون تحقیق ارجاع میشود. این کمیسیون مانند یک دادگاه قضایی به دلایل و مدارک معترضان و نماینده طرف اعتراض رسیدگی میکند و پس از صدور رأی مراتب برای تصمیم نهایی به مجلس اعلام میشود. مجلس در اینجا در واقع مانند عالیترین مرجع قضایی تصمیم نهایی را در قبول و رد اعتبارنامه اتخاذ مینماید. نمایندهای که اعتبار نامهاش رد شود، حق هیچگونه اعتراضی ندارد و وقتی که اعتبارنامهاش تصویب شد، نماینده تمام ملت است و اختصاص به حوزه انتخابیه ندارد. وی از این زمان به بعد با برخورداری از مصونیت نمایندگی به وظایف قانونی خود عمل میکند.
۵. کمیسیونهای داخلی مجلس شورای اسلامی: به منظور تقسیم کار و دقت در انجام امور مربوط به مجلس و اعمال نظرات تخصصی در تصمیمگیریها، آییننامه داخلی مجلس شورای، اسلامی دو نوع کمیسیون دائم و موقت پیش بینی کردهاست.کمیسیونهای دائمی عمدتاً مربوط به وظایف خاص وزارتخانههای کشور و سازمانهای وابسته به نهاد ریاست جمهوری است و کمیسیونهای موقت برای امور خاصی تشکیل میشود و پس از انجام آن امور منحل میگردد. مهمترین کمیسیونهای دائمی مجلس شورای اسلامی طبق آییننامه فعلی مجلس عبارتند از: امور اقتصادی و دارایی، آموزش و پرورش، امور برنامه و بودجه، امور نفت، امور قضایی و حقوقی، امور دفاعی، امور بهداری و بهزیستی و امداد و تأمین اجتماعی و هلال احمر، امور پست و تلگراف و نیرو، امور بازرگانی و توزیع، امور کشاورزی و عمران روستاها، امور وابسته به نهاد ریاست جمهوری، اصل ۹۰ قانون اساسی، دیوان محاسبات و بودجه و امور مالی مجلس، سیاست خارجی، شوراها و امور داخلی کشور، صنایع و معادن، فرهنگ و آموزش
۵۴
نظام سیاسی ایران
عالی، سؤوالات، تدوین آییننامه مجلس و کار و امور اجتماعی و امور اداری و استخدامی، مسکن و شهرسازی و راه و ترابری، نهادهای انقلاب، ویژه برای بررسی قوانین شورای انقلاب، امور ارشاد و هنر اسلامی، تحقیق، موقت یا ویژه مانند کمیسیون نظام بانکی، ویژه احیا و واگذاری اراضی مزروعی و ویژه طرح اطلاعات و امنیت کشور که منحل شدهاند. تقسیم نمایندگان کمیسیونهای مورد نظر بر اساس سوابق تحصیلات، تجربه، تخصص و تمایل آنها و نظر کمیسیون اعتبارنامه مربوطه و هیأت رئیسه مجلس و کمیسیون قبلی در مورد نمایندگان دورههای قبل است. هر کمیسیون از ۷ تا ۱۳ نفر عضو تشکیل میشود و تنها کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی ۳۱ نفر و کمیسیون بررسی قوانین شورای انقلاب ۲۱ نفر عضو دارند و اعضای کمیسیونهای ویژه و موقت نیز میتوانند بین ۵ تا ۱۱ نفر عضو به انتخاب خود مجلس داشتهباشند. همه کمیسیونهای مورد بحث یک هیأت رئیسه دارند که برای یک سال از ظرف اعضای خود همانکمیسیون در اولین جلسه انتخاب میشوند و شامل رئیس و دو نایب رئیس و یک مخبر و دو منشی خواهندبود. وظیفه این کمیسیونها طبق ماده ۳۳ آیین نامه داخلی مجلس، بررسی و اصلاح و تکمیل لوایح دولت و طرحهای قانونی است که نمایندگان و یا شورای عالی استانها بر طبق اصول قانون اساسی به مجلس پیشنهاد مینمایند و یا تهیه و تمهید طرحهای لازم و انجام هر گونه وظایف دیگری است که طبق مقررات از طرف مجلس شورای اسلامی به آنها پیشنهاد میشود.
اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی
براساس اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع کند. حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی به اصول مندرج در قانون اساسی محدود شدهاست. بررسی اصول مزبور، محدوده عمل مجلس را در دو زمینه نشان میدهد؛ یکی وضع قوانین و دیگری تصمیماتی که عنوان قانونی ندارد. به همین دلیل در ایفای وظیفه اول، شورای نگهبان همواره در کنار مجلس است و مصوبات آن پس از تأیید شورای نگهبان قابل اجراست. اهمیت شورای نگهبان در نظام قانونگذاری ایران تا آن حد
۱. عمید زنجانی، همان کتاب، صص ۳۱۶ تا ۳۱۳ و جلالالدین مدنی، همان کتاب؛ آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، مصوب ۱۳۶۲ و اصلاحات بعدی آن، ضمیمه جلد سوم.
حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران
۵۵
است که «مجلس بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد».
اما در ایفای وظیفه دوم یعنی تصمیمات قانونی، نیازی به تأیید شورای نگهبان نیست و تصمیم خود مجلس برای تحقق آن کافی است؛ مانند انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان، تصویب اعتبارنامه نمایندگان پس از اتمام انتخابات و افتتاح رسمی مجلس و گشایش شعب پانزدهگانه اعتبارنامهها، عمل به پارهای از مقررات آییننامه داخلی مجلس در مورد تعیین هیأت رئیسه نسبی یا موقت یا دائم مجلس شورای اسلامی و تقسیم نمایندگان به کمیسیونهای پانزدهگانه اعتبارنامهها و کمیسیونهای دائمی و و یژه مجلس، حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور، رسیدگی به شکایات مندرج در کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی، سؤال و استیضاح رئیس جمهور و وزرا از طرف نمایندگان و احضار اَنها به مجلس، دادن رأی اعتماد به اعضای کابینه معرفی شده از طرف رئیس جمهور منتخب و یا هر یک از وزرای جدید که وارد کابینه میشوند. در هیچ یک از موارد فوق که تصمیمات قانونی مجلس است، شورای نگهبان دخالتی، ندارد.
اما مصوبات مجلس که عنوان قانون یا آییننامه داخلی مجلس یا هر عنوان دیگری داشته باشد، باید با تأیید شورای نگهبان باشد. در این مورد اصل ۹۴ قانون اساسی چنین مقرر میدارد که کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند، برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا خواهد بود. طبق اصل بعدی اگر ده روز مورد نظر برای اظهار نظر شورای نگهبان کافی نباشد میتواند با ذکر دلیل خواستار تمدید مهلت برای حداکثر ده روز دیگر شود.
با توجه به مجموعه مطالب فوق، قانونگذاری اصلیترین و مهمترین اختیار و وظیفه مجلس شورای اسلامی است. در اینجا چگونگی و مراحل مختلف وضع قانون مورد بحث و بررسی بیشتری قرار گیرد.
۱. اصل ۹۳ قانون اساسی، محمد جواد صفار، همان کتاب، صص ۱۰۹.۱۱۱.
۵۶
نظام سیاسی ایران